编者按：3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。今年政府工作报告提出，深化国企国资改革。准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率。有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。
　　混合所有制经济是新常态下经济的重要特征。目前，对国资改革顶层设计方案出台的预期颇为强烈，多位政协委员为国资改革献计献策，现刊发他们的观点，敬请关注。

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图为完善国资监管体制研讨会现场。（孙郁瑶 摄）

       完善国资监管体制 防止国有资产流失　　
                    本报记者 孙郁瑶
　　国务院国资委研究中心、人民政协报社、中国企业改革与发展研究会共同主办的“‘新常态、新体制、新模式’完善国资监管体制研讨会”日前召开。研讨会聚焦两大主题：完善国资监管制度，防止国有资产流失；改革国有资本授权经营体制，组建改组国有资本运营公司和国有资本投资公司。
　　国资委研究中心楚序平表示，国有资产是全国人民的共同财富。国有资产发展得如何，权益维护得怎么样，怎么能够在改革的最关键时刻防止它流失，是全社会，也是两会，包括政协会最关注的问题之一。
　　完善国资监管体制
　　全国政协经济委员会副主任、国家审计署原副审计长董大胜表示，对加强国有企业的审计监督，要对国有企业、国有资本实行审计监督全覆盖。
　　董大胜表示，对国有企业进行审计，是宪法、审计法等法律法规赋予审计机关的一项重要的职责。目前审计署只对118户中央企业中的57户进行过领导干部经济责任审计，其余的企业由有关部门组织或者委托会计师事务所进行审计，对其他中央部委所属的企业，审计署从来没有审计过。对中央企业越来越大的境外投资也基本上没有进行审计，这就存在着国有企业审计大量空白点，不符合法律规定的审计机关的职责和权限。
　　董大胜还建议，建立对国有企业经常性的审计制度，对国有企业的财务收支、资产负债损益等情况，国有资本保值增值等情况要争取做到每年审计一次，或者两年审一次，一次审两年。对国有企业领导人员的任期经济责任履行情况在其任期内至少审计一次。
　　董大胜强调，要改进国有企业审计的组织方式，运用现代的审计技术方法。审计署和地方审计机关统筹协调力量，对央企和地方的国企开展审计。还可以采用政府购买服务的方式，吸收社会审计的力量，在审计机关的主导下参与国有企业的审计。要建立国有企业电子审计体系，运用联网审计、数据分析等现代审计的技术方法，对国有企业实行非现场的实时或者亚实时的审计。
　　管资本应实现五大突破
　　全国政协委员、中国投资有限责任公司副总经理梁骧表示，国企改革已经有了管资本这一目标，建议管资本实现五个突破。
　　一是在国资管理理念上实现突破。管资本意味着出资人代表成为真正意义上的投资者，或者叫普通的投资者，政府则回归到公共管理者的角色。
　　二是在政资分开上实现突破。管资本通过“三会一层”，即股东会、董事会、监事会以及管理层，形成了有效的分级授权和制衡的机制，对经营者给出激励和约束，使管理者能够真正实现经营主体的角色，同时又可以解决内部人失控的问题。管资本是推动政资分开的重要举措，而政资分开又是政企分开的前提条件。
　　三是应在建立良好的市场秩序上实现突破。政府对企业经营的干预止步于出资人代表，由出资人代表用合乎市场规则的方式来贯彻政府的宏观政策和产业政策。
　　四是应在国有资本布局战略上实现突破。管资本意味着赋予国有资本充分的流动性，国有资本有进有出，有所为有所不为。从具体的布局来看，国有资本应该更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。从操作方式来看，国有资本出资人代表可以完全遵循市场原则。
　　五是应在国有资产安全方面实现突破。管资本也是加强国有资产安全的一个良好契机，应该建立一个公平、公开、公正的市场和制度环境，提高国有资本的流动性，以管资本来防范国有资产流失。
　　抓紧推进“两类公司”试点
　　全国政协委员、中国诚通控股集团有限公司董事长马正武表示，全面推进改革的时间比较紧，建议国资委和相关部门在投资公司改革试点基础上抓紧推进国有资本运营公司改革试点。
　　马正武表示，国有资本运营公司应该以国有资本配置效率提升，追求国有资本回报为目标，通过发展混合所有制、股权运作、价值管理，整合退出等方式，实现国有资本的合理流动，保值增值；应该重点关注国有资本的流动性，持股比例、持股期限应该根据市场的状况实行动态的调整。
　　国有资本投资公司应该以服务国家战略、带动重要产业发展为目标，在国家安全、经济命脉的重要行业和关键领域开展投融资、产业整合、项目建设，培育企业的核心竞争力，强化产业聚集和转型升级，优化布局结构调整。国有资本投资公司对所投资的企业以战略核心业务的控股为主，实现战略和财务管控模式，重点关注所筹资企业执行战略和资本回报，持股的期限一般以中长期为主。投资公司主要强调控制和产业安全，而运营公司更多强调流动性和营利性。
　　马正武认为，改组和组建两类公司涉及方面比较多，极具探索性和挑战性，应该稳中求进，同时加快试点，尽快推广。
　　他还指出，对这两类公司改革试点应加快配套改革工作，制定具体的相关措施。
　　防范流失应强化资产评估
　　全国政协委员、香港特区政府策略发展委员会委员方方表示，防止国有资产流失，需全社会和企业各利益相关方共同努力，其中董事会、中介机构、投资者、新闻媒体尤为重要。利益相关方的专业素养、职业操守共同构成了防止国资流失的壁垒。
　　他认为，从管资产到管资本，要实现资本有进有退，自由流动；股权有大有小，在不同领域的持股比例要有差异、有重点；资本回报率有高有低，不同类别的国有资本具有不同功能，对公共服务性质的国有资本，不能要求太高的资本回报率。
　　全国政协委员、中通诚资产评估有限公司董事长刘公勤表示，在推进国资改革的进程中，国有资产流失风险不可小觑，完善国有资产交易定价机制，可以说是防止国有资产流失的第一关，应该充分发挥资产评估在国企改革中的重要作用。
　　刘公勤表示，作为国有资产管理的一个重要基础工具资产评估，通过相关资产权益价值作出独立、客观、公正的评价，有力地促进了国有资产的优化管理和保值增值。在国资监管制度设计过程中，应强化提升资产评估的地位和作用，充分发挥它在复杂市场环境中维护国有资产安全，防范国有资产流失的重要基础作用。同时，应促进评估立法工作，突破不同部门的利益壁垒，从根本上解决多头管理、市场分割的行业现状，保证资产评估，维护国有资产安全，防范国有资产流失。应修订完善资产评估等专业服务业采购政策，建立良性竞争机制。

　　全国工商联：放宽进入领域 探索混合路径
　　                本报记者 陈祎淼
　　发展混合所有制经济，将在更大范围内优化资源配置，实现各类所有制经济优势互补。但全国工商联在调研中发现，当前民企参与混合所有制经济过程中还存在一些突出问题。
　　思想认识难以统一。国资管理部门担心造成国有资产的流失，更担心失去对国企的控制权。国有企业担心现有利益受损和资产流失，民企认知有三大误区四个害怕：一是担心大型国有企业特别是垄断企业凭借强大的资金实力和行政权力侵吞新进资本的利益；二是强调“国退民进”，要求对混合所有制经济的控股权和主导地位；三是追求政策优惠，期望通过改革突破市场准入门槛。一怕“公私合营”个人资产国有化；二怕国企行政权力过大导致无话语权；三怕政策有变“进易退难”；四怕资产回报率低“花钱赚吆喝”。
　　投资门槛难以降低。实际运行中，民营资本在铁路、电信、金融、能源、市政、社会事业等领域常遇到“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，民间资本参与混合所有制经济发展空间受限。特别是国有资本在一般竞争性领域广泛存在，挤压了民间资本发展空间。
　　民营资本话语权难以保障，持股比例难以放开。有些形式上是混合所有制经济，但实际上现代企业制度基本上没有到位，有些地方民企占大股，可是决策权还是听命于国企。很多国有企业高管还是组织管理序列干部，其任命还要由相应组织部门来决定。如果国企放弃控股权，企业所产生的业绩，就不能全部纳入到企业的考核之中，而只能按股拼入，这也直接导致国企在与民企合作中，始终坚持控股这一条件。
　　民营企业经营管理水平亟待提高。民营企业自身存在的家族制、家长制、一言堂等管理模式弊端，需要按照混合所有制的要求，对企业的股权结构进行改革，对企业的运行机制进行转换，对企业的管理模式进行调整，从而提升与国有资本等其他资本交叉持股、融合发展的能力。
　　针对上述问题，全国工商联在两会上建议：
　　一是坚持混合所有制改革的法治化。在法制框架内按市场导向和效益优先原则推动民资与国资自主结合；落实“民间投资36条”，清理、修订不利于民间投资的政策法规和行政审批事项。制定发展混合所有制经济的政策指引、实施细则和操作指南。
　　二是完善资产监管体系。积极探索由管资产向管资本转变。完善国有资产管理体制，组建若干国有资产运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，通过国有资本的参股、控股和退出来实现国资的保值增值。
　　三是搭建服务平台，推进资本融合市场化。在混合过程中要做到：产权结构合理，股权比例市场化，不搞行政主导的“拉郎配”。鼓励民营资本组建产业投资基金。
　　四是进一步放开放宽民营资本进入领域，探索各种混合路径。借鉴自贸区“负面清单”管理模式，按“非禁即入”原则放开可供民资进入的行业领域，国资从不涉及国家战略安全的一般竞争性领域退出，推动民资与国资组建“航母型”大企业，围绕优势产业、战略新兴产业、现代服务业和产业高端实现强强联合。
　　五是进一步完善现代产权制度、企业制度，做好国有资本管理的去行政化。建立健全产权市场体系，规范交易行为，强化产权市场监管，完善上市公司治理结构，进一步健全完善归属明晰、权责明确、保护严格的现代产权制度，使各类资本都能依法自由流动，有效运营，依法加强对小股东权益的保护。

　　辜胜阻代表：重新构架管理体制 推进混合所有制经济发展
　　             本报记者 杨 明
　　2015年是按照十八届三中全会决定确立的国资管理原则，建立以“管资本”为主的国有资产管理体制的关键一年。国资管理体制改革的关键，是要加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济，提升国有资本放大功能，建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的现代企业制度。
　　为此，辜胜阻代表建议：第一，按照三中全会确定的“管资本”和组建“国有资本运营公司”和“国有资本投资公司”的原则和方向，重新构架管理体制，形成“国有资产监管机构—国有资本投资运营公司—经营性公司”的权责清晰、职能明确的国有资产管理体系。
　　按照十八届三中全会确立的原则，建议在国资监管机构与经营性国企之间，系统性地组建国有资本运营公司以及通过改组设立国有资本投资公司，专门从事国有资本的运营管理。在国资监管机构与国有资本投资运营公司之间，实现监管者与出资者智能的分离；在国有资本投资运营公司与经营性国企之间，实现出资者与企业的分离。通过两级分离，形成国资监管机构—国有资本投资运营公司—经营性国企三层国有资产管理构架。同时，改组、新建的国有资本运营公司，根据国有经济分类监管的战略，通过对重点行业的各类企业退股、参股或控股，放大国有资本的控制力和影响力。
　　国有资本投资运营公司主要通过三种途径设立：原有大型国有企业集团，可以通过剥离其经营性业务重组设立，成为国有资本投资公司；原有大型国有金融性投资公司，可以通过扩大其授权职能的方式设立；把现有的由党政机关直接持有的国有股股权，转由多个新设的国有资本投资运营公司持有。
　　第二，要准确界定不同国有企业的功能，对公益类国企、自然垄断行业国企、具有战略性重要地位的国企、竞争性国企进行分类施策和分类监管。
　　其中，对公益类国有企业，要确保企业活动始终以社会公共利益为目标，承担国家公益性或公共性政策目标。其改革目标是专注公共政策目标的实现，逐步剥离已从事的盈利性市场业务等等。这类企业可采用国有独资方式。
　　对自然垄断行业和国家需要重点控制的战略性行业，如铁路、电网、管道、石油、国防军工等领域，应依托国有资本投资运营公司平台，根据改革进程有计划有步骤地推进市场化。对有少数垄断性业务的国有企业，应尽快将垄断性业务剥离；对以垄断性业务为主的企业，应限制其向竞争性领域扩张，并最终剥离竞争性业务。对于竞争性业务分离出的业务和资产，由普通的国有资产投资运营公司持股。
　　对实行严格准入制度的行业，实行开放性牌照制度，国家对此类行业准入制度进行开放性评价，进行混合所有制改革。而对具有战略性重要地位的企业，应该逐步进行市场化改革。在初期阶段，可以先改造成国有资本投资运营公司多元持股的股份制公司，并在其下属层级的竞争性领域引入非公有制企业。
　　第三，要推动股权多元化，实现国有资本的放大功能，促使国有资本与民营资本的优势互补，发展混合所有制经济。
　　当前，发展混合所有制经济必须注意几个问题：一是要对国有企业的布局进行优化，有所为有所不为。二是要积极推进各类行业市场对社会资本的开放。三是要积极利用资本市场推动混合所有制规格，在提高改革效率的同时，防止国有资产流失，谨防将混合所有制改革变为私有化的“盛宴”。
　　第四，国企以往非市场化的选人用人制度以及“大锅饭”式平均主义，难以吸引高素质的经营管理和创新人才，难以有效激活经营者和骨干员工的创造活力，导致国有企业缺乏可持续发展的核心动力。因此，需要对不同类型国有企业，分类改制，逐步形成市场化的用人机制和激励机制。国企经理层和混合所有制企业的管理者要实行市场化的选聘和管理机制，要推进企业员工持股，最终形成资本所有者和劳动者利益共同体。
　　对国有资本投资运营公司持股的竞争性经营企业，在积极推动混合所有制的同时，大力推动市场化的用人机制。对竞争性国企和混合所有制企业，要形成高效的市场化激励机制。

　　     陈爱莲代表：发展混合经济亟待完善法律环境
　　                      本报记者 杨 明
　　十八届三中全会以来，发展国有资本、集体资本、非公有资本相互融合的混合所有制经济正逐步成为改革重点。未来混合所有制企业，也将成为我国企业的主要形式和典型形式。但当前，由于在具体实践中还存在不同法律冲突等方面问题，所以发展混合所有制经济，亟待完善相应法律环境。
　　目前，我国发展混合所有制经济存在的主要法律问题是，不同法律存在冲突。如在引入外资时，外资适用的《中外合资经营企业法实施条例》，在法人治理结构等方面与《公司法》不一致。同时，公司设立繁琐，税法条款滞后，刑法条款保护不平等。
　　对此，陈爱莲代表建议：一是解决不同法律冲突的问题。完善《公司法》，废止外资企业法及相关法律，使有外资成分的公司与没有外资成分的公司统一适用《公司法》，解决法律规定不一致和超国民待遇问题，为推进混合所有制经济创造统一公平的法律环境。
　　二是解决公司设立繁琐的问题。通过地方和部门立法、做好顶层设计、明确民企进入垄断行业的时间表和路线图、国家层面明确开放股权投资主体多元化的法律规定，制定实施细则和办法、允许分公司作为出资人授权的股东主体与非公有资本成立合资公司。
　　三是解决税法条款滞后的问题。进一步完善多种形式出资发展混合所有制经济的税收政策，减免出资税费，减轻企业出资成本。
　　四是解决刑法条款保护不平等的问题。在市场经济条件下，市场主体要求平等，法律就理当顺应市场经济的要求，确立并维护市场主体的平等地位，若《刑法》不因势而变，为市场主体提供平等的保护，将会挫伤非公有制经济主体发展经济的积极性。

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